O Brasil possui 5.570 municípios, distribuídos por 27 unidades da Federação. Essa organização territorial, aliada ao pacto federativo tal como previsto pela Constituição Federal de 1988, garante a base de um sistema tributário complexo e diversificado. Essa mesma Constituição prevê, no artigo 155, a competência dos Estados para legislar sobre o imposto que incide sobre as operações relativas à circulação de mercadorias – o onipresente ICMS.
Esse é, inclusive, um dos grandes nós que impede, hoje, uma reforma tributária mais ampla e efetiva. Fato é que a própria estrutura jurídica prevista na Constituição Federal contribui para o cenário fiscal atual, à medida que permite a existência de 27 regulamentos diferentes do ICMS. Não é exagero afirmar, portanto, que o ICMS é um dos grandes vilões da complexidade fiscal – talvez seja, inclusive, o maior deles.
O imposto que atualmente conhecemos como ICMS, na realidade nasceu, enquanto conceito, na França, após a Primeira Grande Guerra. Se tratava da Taxe sur la Chiffre D’Affaires, ou “imposto sobre volume de negócios”. No Brasil, data de 1922 a criação do IVM – Imposto sobre Vendas Mercantis, ainda sob administração federal.
Convertido pela Constituição de 1934 no IVC – Imposto sobre Vendas e Consignações, o imposto só tomou a forma atual em 1965, com a criação do ICM – Imposto sobre Circulação de Mercadorias, quando a incidência passou a ocorrer sobre o saldo entre entradas e saídas.
E foi nesse ponto da história brasileira que a tributação do valor agregado estacionou como conceito. E o poder legislativo foi além: a necessidade de compor a arrecadação federal, levou à criação do IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados, e das contribuições sociais incidentes sobre receita: PIS e COFINS. Esses três tributos possuem particularidades importantes, mas, em essência, são também tributos incidentes sobre o valor agregado – e que, em grande parte, incidem sobre o consumo, onerando, em tese, de forma desigual, os diferentes estratos sociais.
Uma das propostas de reforma tributária busca colocar o Brasil de novo em sintonia com as melhores práticas fiscais dos países desenvolvidos. Isso significaria, na prática, a substituição do ICMS, do IPI, do PIS, da COFINS, e também do ISS, pelo IBS – Imposto sobre Bens e Serviços. Esse novo tipo tributário teria os frutos de sua arrecadação distribuídos entre governo federal, Estados e municípios, em sistemática semelhante àquela hoje adotada no SIMPLES. A proposta, contudo, encontra forte resistência nos Estados, e também ainda não foi objeto de consenso no que diz respeito aos percentuais a serem aplicados nessa divisão de recursos.
A complexidade do ICMS reside na variedade de regras. Cada Estado tem a liberdade de estabelecer alíquotas, benefícios fiscais e reduções de base, entre outras variáveis que podem interferir no cálculo do valor a pagar. Na prática, significa que cada produto específico pode ter uma tributação específica, em cada Estado. Some-se a isso a própria diversidade de operações, previstas na codificação por CFOP, e temos um mosaico virtualmente impossível de se acompanhar, sem a aplicação de ferramentas tecnológicas.
Se observado de forma isolada, é verdade que o ICMS hoje possui unificação federal de seu documento de reporte: se no passado havia uma série de declarações estaduais, hoje todas as unidades da federação já adotaram a sistemática do SPED Fiscal. Outro ponto importante foi a federalização da nota fiscal, na figura da NFe. Mas, por outro lado, é fato que cada Estado ainda é livre para estabelecer suas próprias regras. Com isso, os tributaristas precisam lidar com diferentes normas, alíquotas e classificação fiscal de produtos – o que gera um sem-fim de transtornos operacionais, e eventuais erros.
Para lidar com esse panorama, a melhor saída continua sendo investir em inteligência fiscal. Com alta tecnologia, é possível correlacionar cada operação com uma base de dados robusta de regras fiscais. Dessa forma, a complexidade do ordenamento jurídico tributário é enfrentada com assertividade e eficiência, mitigando riscos e afastando a possibilidade de que erros na operação fiscal possam gerar passivos tributários..
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